Resumen ampliado del artículo: "La calidad de la gobernanza del sistema educativo. El caso de la LOMLOE"
Dr. Francisco LÓPEZ RUPÉREZ. Director de Cátedra de Políticas Educativas. Universidad Camilo José Cela (flopezr@ucjc.edu).
Artículo completo: https://doi.org/10.22550/REP80-1-2022-02
En el contexto propio de una sociedad y de una economía crecientemente basadas en el conocimiento, la calidad de los sistemas de educación y formación se ha convertido en un factor decisivo para el progreso personal, el crecimiento económico y el desarrollo social. A esta circunstancia se han añadido los efectos que la pandemia del COVID-19 dejará tras de sí. Ante este panorama complejo, el acierto en la definición de las reformas educativas y en su implementación constituye un requisito indiscutible de la acción de gobierno. La OCDE ha subrayado tres rasgos generales imprescindibles: visión a largo plazo, atención a la gestión política de las reformas y generación de confianza en los ciudadanos.
Aun cuando en el ámbito sectorial de la educación no se dispone, a nivel internacional, de estudios empíricos sobre el impacto de la calidad de la gobernanza en los resultados de los alumnos, la gobernanza educativa afecta, plausiblemente, a todos los componentes del sistema, pues sus efectos se producen, en cascada, a través de los diferentes niveles organizativos y terminan por llegar a cada alumno individualmente considerado.
El marco integrado para una buena gobernanza de los sistemas educativos, utilizado como referente en el presente trabajo, ha sido validado a partir de dos tipos de análisis empíricos: un estudio Delphi de consulta a expertos y un análisis internacional comparado sobre los rasgos compartidos por sistemas educativos de éxito. Ello ha permitido valorar los planteamientos de gobernanza asociados a la última reforma educativa española.
A pesar de que nos encontramos ante una fase intermedia en la realización de la reforma -entre la de la retórica política y la de la implementación-, la valoración cualitativa efectuada sobre la base de los seis criterios del citado marco, junto con sus correspondientes subcriterios, ha arrojado los resultados siguientes:
1. Gobernanza con un enfoque holístico y multinivel
Un análisis del contenido de la Ley pone de manifiesto una cierta preocupación por una concepción integrada del sistema educativo que se manifiesta, por ejemplo, en la asunción del enfoque propio del lifelong learning, o en la preocupación explícita por las transiciones entre etapas. No obstante, y en lo que concierne a la gobernanza propiamente dicha del proceso de formulación de las nuevas políticas, no puede concluirse que se haya preservado la importancia del nivel estatal, ni que se haya buscado de forma efectiva el consenso, ni que se haya promovido suficientemente la participación de los actores de niveles inferiores, principalmente del personal docente. Además, se ha roto el equilibrio procedente de la LOGSE en cuanto al reparto competencial entre el Gobierno central y las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas en materia curricular (“enseñanzas mínimas”).
2. Gobernanza con capacidad de dirección
Como se desprende del análisis del texto legal, hay en él una visión compleja de las relaciones entre el contexto, el sistema educativo y su evolución; hay una integración de la visión del sistema en el corto, el medio y el largo plazo; y hay un intento de anticiparse al futuro de conformidad con dicha visión. Sin embargo, esta dimensión de futuro no obsta para postular una recuperación del pasado, tal y como se expresa en su preámbulo cuando se afirma “parece necesario proceder a revertir los cambios promovidos por la LOMCE”. La ley asume la vocación omnicomprensiva típica de la tradición española con lo que se corre el riesgo de que prevalezca, en la práctica, su dimensión retórica. Por otra parte, la muy escasa apelación a las evidencias da lugar a una interpretación de las prioridades asentadas sobre otras bases de diferente naturaleza.
3. Gobernanza centrada en los procesos
La nueva ley orgánica de educación ha reiterado la técnica legislativa de la “incrustación” que fue introducida, por primera vez, en la historia de la educación española en la LOMCE. Esta suerte de hibridación se traduce en una evidente pérdida de transparencia y en una notable dificultad interpretativa para los no iniciados. Sorprendentemente, la LOMLOE recurre, de nuevo, a la incrustación a partir de un cuerpo previo ya incrustado, con lo que se incrementa, de un modo evidente, la falta de transparencia de la norma y la dificultad de su lectura.
4. Gobernanza basada en el conocimiento, la evidencia empírica y la investigación
Este es uno de los rasgos compartidos por los sistemas educativos de alto rendimiento. Y esa fue también, en cierta medida, la práctica española de otros tiempos que se tradujo en la elaboración de un “libro blanco” como antesala de las leyes orgánicas en materia educativa. Sin embargo, se ha abandonado esa práctica, y, con ella, el apoyo riguroso de la Ley sobre el conocimiento, la evidencia empírica y la investigación. Cuando se analizan los subcriterios de este rasgo, e incluso se desciende a los indicadores del marco de tercer nivel de concreción, se concluye que la LOMLOE no ha cumplido suficientemente con dicho rasgo característico de una gobernanza educativa de calidad.
5. Gobernanza basada en la construcción de capacidades
Por afectar a todas las fases de las reformas educativas, la aplicación de este criterio al caso de la LOMLOE -que comporta, de hecho, la formación de los niveles intermedios de gobierno o de los actores principales- resulta, por el momento, prematura. No obstante, las limitaciones más arriba identificadas, en materia de participación de dichos actores principales en la tramitación de la Ley, permiten afirmar que no se han satisfecho algunos de los correspondientes subcriterios.
6. Gobernanza vinculada a la rendición de cuentas
Este rasgo característico de una gobernanza de calidad del sistema educativo se articula, de acuerdo con el modelo antes descrito, en torno a dos pilares básicos: la transparencia y la responsabilidad como rendición de cuentas (accountability). Un análisis detallado de la LOMLOE pone de manifiesto un retroceso en ambos aspectos, al menos en cuanto a las declaraciones formales, con respecto a su antecesora.
En conclusión, los resultados de los anteriores análisis indican que cuando la LOMLOE se confronta con los criterios propios del modelo de calidad de gobernanza educativa considerado, no alcanza un nivel de suficiencia y parecen indicar, de un modo consistente, que nuestro sistema educativo tiene por delante, en este ámbito, un amplio recorrido de mejora.
Cómo citar este artículo: López Rupérez, F. (2022). La calidad de la gobernanza del sistema educativo. El caso de la LOMLOE | The quality of governance of the education system. The case of the LOMLOE. Revista Española de Pedagogía, 80 (281), 55-74. https://doi.org/10.22550/REP80-1-2022-02
